Geleneksel kamu yönetimi ve Yeni kamu yönetimi
Geleneksel kamu yönetimi, 19. yüzyılın ikinci yarısından başlayarak 20. yüzyılın son çeyreğine kadar kamu yönetiminde geçerli olan hakim paradigmanın adıdır.
Geleneksel kamu yönetimi anlayışının entellektüel temelleri, büyük ölçüde Woodrow Wilson, Max Weber ve Frederick Taylor’ın düşüncelerine dayanır. Wilson, 19. yüzyılın son çeyreğinde yazdığı makalesinde kamu yönetimini, siyaset biliminden bağımsız bir disiplin hâline getirmek için “siyaset/yönetim ayrılığı” ilkesini savunmuştur. Max Weber de formüle ettiği “ideal tip bürokrasi” modelinin, en rasyonel ve etkili bir örgütlenme biçimi olduğuna ilişkin düşüncesini geliştirmiştir. Wilson ve Weber’in görüş ve düşünceleri, siyasetin alanıyla kamu görevlilerinin alanlarının farklı olduğu, siyasetçilerin kamu politikalarına ilişkin temel kararların verilmesi, kamu görevlilerinin de bunları, uzmanlık ve teknik bilgilerine göre en etkin ve tarafsız olarak uygulayacakları esasına dayanır. 20. yüzyılın başlarında F. Taylor’ın “Bilimsel Yönetim” olarak adlandırılan yaklaşımı da bilimsel yöntemler kullanılmak suretiyle her iş için en iyi tek bir yöntemin bulunabileceğini vurgulamış ve geleneksel kamu yönetimi anlayışının gelişmesini etkilemiştir.
Geleneksel yönetim anlayışı, yönetim literatüründe kamu yönetiminin yapısında ve işleyişinde yakın zamanlara kadar egemenliğini korumuştur. Bu anlayışın dayandığı temel ilke ve düşünceleri dört grupta toplamak mümkündür.
Birinci ilke, kamu yönetiminin yapısı ile ilgilidir. Geleneksel kamu yönetimi, büyük ölçüde Alman sosyolog Max Weber’in kavramlaştırdığı bürokrasi modeline göre örgütlenmeyi esas alır. Bu model, ayrıntılı kurallara ve biçimselliğe dayalı, gayrişahsi, katı hiyerarşi, kariyeri esas alan ve büyük ölçüde merkeziyetçi nitelikler taşımaktadır. Bu ilkelerin kamu yönetiminde tarafsızlığı, verimliliği ve etkinliği sağlayacağı varsayılmıştır. Kamu sektörü, uzun süre bu ilkelerin etkisi altında kalmış ve bunlara katı bir şekilde bağlılık, örgütleri işletmenin en iyi yolu olarak görülmüştür.
İkincisi, devletin kamusal mal ve hizmetlerin üretim ve dağıtımında kendi örgütleri (bürokrasi) vasıtasıyla doğrudan görev alması gerektiği düşüncesidir. Devlet, refah devletinin ya da başka düşüncelerin etkisiyle bu alandaki rolünü artırmış, büyümüş (leviathan), birçok mal ve hizmetin üreticisi olarak ekonomide önemli bir ağırlık kazanmıştır.
Üçüncü ilke, siyasi ve idari konuların birbirinden ayrılabileceği görüşüdür. İdarenin ya da kamu yönetiminin görevi, talimatları ve kuralları uygulamaktan ibarettir. Siyasa ya da stratejileri belirleme yetkisi, siyasi liderliğe aittir. Siyasiler, kamusal alanda yapılacak olanları belirler, kamu yöneticileri de bunları uygular. Kamu yönetimine siyasi kurumlara ve yöneticilere kesin bir itaat görevi verilmiştir. Böylece kamu yönetimi, denetim altına alınmış ve sorumluluğu da temin edilmiş olacaktır. Siyaset ve yönetimin birbirinden ayrılabileceği ya da ayrılması gerektiği görüşü başlangıç itibarıyla Woodrow Wilson’ın, 1887’de yayınlanan “The Study of Administration” (Yönetimin incelenmesi) adlı makaleye dayanır.
Dördüncü ilke, kamu yönetimi, yönetimin özel bir biçimidir. Özel sektörün yönetiminden oldukça faklıdır. Kamu yönetiminin, amaçları ve kullandığı yöntemleri itibarıyla özel yönetimden ayrı bir alan olarak incelenmesi gerekir. Böyle olunca kamu yönetiminin, profesyonel bir bürokrasi ve çalışanların hayat boyu istihdamına göre düzenlenmesi önem kazanır. Bu yönetim aygıtı, her siyasi iktidara eşit olarak hizmet etmek gibi bir siyasi tarafsızlığa sahip olmak durumundadır.
1980’li yılların sonlarına doğru gelişmiş ülkelerde ve özellikle Anglo-Sakson coğrafyada kamu sektörünün yönetiminde yeni bir yaklaşım ortaya çıkmaya başlamıştır. Bu yaklaşım ya da anlayış, “işletmecilik” (manageralism), “yeni kamu işletmeciliği” (new public management) ve “piyasa temelli kamu yönetimi” (marketbased public administration) ya da “girişimci idare” (entrepreneurial government) gibi kavramlarla ifade edilmektedir. Bu yaklaşımı savunanlar, “yönetim” (administration) ile “işletme” (management) kavramı arasındaki farkı vurgularlar. Onlara göre “yönetim” kavramı, “işletme” kavramından daha dar bir anlama sahiptir. Yönetim; süreçlere, yöntemlere ve kurallara uygun olarak işleri sevk ve idare etmektir. İşletme ise yalnızca talimatlara ve yönergelere göre iş yapmak yerine, hedefleri ve öncelikleri belirleme, bunların başarılmasına yönelik uygulama planları yapma, insan kaynaklarını etkin kullanma, performansı değerlendirme ve yapılan işlerden sorumluluk alma gibi birçok fonksiyonu ifade eder.
Yeni kamu yönetimi anlayışının gelişimini, hakim özellik ve eğilimler olarak üç aşamada ele almak mümkündür. Birinci aşama, 1979 yılından başlayarak 1980’li yılların ortalarına kadar süren, kamuda yasal-yapısal serbestleşme (deregülasyon), kamu mal ve hizmetlerinde sübvansiyonların kaldırılması ve diğer tasarruf önlemleridir. İkinci aşama, 1985 yılından itibaren yoğunlaşan kamu iktisadi girişimlerinin özelleştirilmesi, ingilizce kavramların baş harşerinden oluşan 3-E (Economy-tutumluluk, Efficiency-verimlilik, Effectiveness-etkinlik) politikalarıdır. Nihayet üçüncü aşamayı ise 1990’lardan itibaren, kamu hizmetlerinde kalite, vatandaş odaklılık, yönetişim, katılım, hesap verebilirlik, saydamlık ve performansa dayalı yönetim gibi ilke ve değerlerin öne çıktığı politikalar oluşturur. Bu üçüncü aşama, kamu yönetiminde niteliği geliştirmeye yönelik açık uçlu bir süreçtir. Ülkeler bakımından fark yaratacak olan husus, her bir ülkenin veya yönetim biriminin bu alanda kaydedeceği gelişme düzeyidir.
Yeni kamu yönetimi, geleneksel yönetimden farklı olarak yönetimin organizasyonu ve işleyişinde piyasalar ve toplumla ilişkilerinde yeni bir yapılanma öngörür. Yeni kamu yönetiminin temel unsurları konusunda çeşitli sınışandırmalar yapılmıştır. Örneğin C. Hood yeni kamu yönetiminin unsurlarını yedi grupta toplamıştır (Hood, 1991: 4-5):
1. Kamu sektöründe yöneticiye geniş yönetme serbestliğinin tanınması,
2. Performans ölçümü yapılması,
3. Sonuçlara, prosedürlerden daha çok önem verilmesi,
4. Kaynakların kullanımında disiplin ve tutumluluk,
5. Kamu sektöründe rekabetin artırılması,
6. Büyük yapılı organizasyonların, optimal büyüklükte yeni yapılara dönüştürülmesi,
7. Kamuda, özel sektör yönetim tekniklerinin uygulanması.
Yeni kamu yönetimi anlayışının temel özelliklerini, hükümetlerin yaptıkları reformları, beslendiği teorik kaynakları, bunları yorumlayanların katkılarını dikkate alarak dört grupta incelemek mümkündür.
Birinci olarak yeni yönetim anlayışı, Max Weber’in bürokrasi modeline dayalı örgütlenme anlayışına karşı çıkar. Bu örgüt modeli Batı’da refahın ve demokrasinin gelişmesine çok önemli katkılar sağlamışsa da artık değişen şartlar karşısında verimsizliğin, hantallığın ve kırtasiyeciliğin nedeni hâline gelmiştir. Weberyen bürokrasi modeli, yöneticilerin risk almasını engellemekte, kıt kaynakları, etkin ve verimli bir şekilde kullanmak yerine, onların israf edilmesi sonucunu doğurmaktadır. Yeni kamu yönetimi anlayışına göre kamunun örgüt yapısı, büyük ölçekli değil, optimal büyüklükte, esnek, yumuşak hiyerarşi, dar ve az elemanlı merkez, geniş yatay çevre ve adem-i merkeziyetçi olmalı ve çalışanlar daha çok yetkilendirilmelidir.
İkinci olarak devletin faaliyet alanı daraltılmalıdır. Devletin faaliyet alanının daraltılması konusunda geniş bir görüş birliği bulunmaktadır. Kamu kesimince yerine getirilen birçok faaliyetin devlet dışında alternatiflerinin var olduğu, devlet müdahalelerinin artan enflasyon ve yükselen maliyet ile kırtasiyeciliğe neden olduğu vurgulanarak “minimal devlet” anlayışı savunulur. Geleneksel kamu yönetimi, kamu mal ve hizmetlerinin üretilmesi ve halka sunulmasında bürokrasinin doğrudan rol alması esasına dayanırken yeni kamu yönetimi yaklaşımı, devletin faaliyet alanının asgari düzeyde tutulmasını, kamu hizmetlerinin yönetimi ve üretimini birbirinden ayırarak piyasa mekanizmasından daha çok yararlanmayı ve devletin hakemlik rolünün geliştirilmesini önerir. Yeni kamu yönetimi anlayışı, kamu hizmetlerinin bürokrasi vasıtasıyla üretilip halka sunulmasının tek bir yöntem olmadığını vurgular; yönetim işlerinde dümene hakim olmanın, kürek çekmekten daha yararlı olduğunu öne sürer. Ayrıca yeni kamu yönetimi anlayışı, topluma sunmakla yükümlü olduğu kamu hizmetleri konusunda devlete garantörlük misyonu ile toplumsal sorunları çözme konusunda, tek başına hareket etmek yerine “kamu”, “özel sektör” ve “sivil toplum” kuruluşları arasında katalizörlük yapma görevi yükler.
Üçüncü olarak yeni yönetim anlayışı, kamu yönetiminin siyasi yöneticiler ve toplumla ilişkileri konusunda farklı bir yaklaşım sergiler. Kamu yönetiminin yalnızca siyasi liderliğe değil, aynı zamanda da kamuya (halka) karşı sorumlu olması gerektiğini vurgular. Geleneksel kamu yönetimi teorisinde emir verenlerle (siyasiler) bunları uygulayanlar (bürokratlar) arasında bir ayrım yapılmaktadır. Yeni yönetim anlayışında yöneticiler, yalnızca kurallara ve prosedürlere uygun davranmakla sorumluluklarının gereğini yerine getirmiş sayılmamakta yaptıkları işlerin sonuçlarından da (etkinlik, verimlilik, kalite, müşteri memnuniyeti vb.) sorumlu tutulmaktadır.
Dördüncü olarak yeni kamu yönetimi, piyasa yönelimlidir, işletme yönetim ilke ve yöntemlerinin kamu yönetiminde uygulanmasından yanadır. Yeni kamu yönetimi anlayışı, serbest piyasa mekanizmasının, kaynakların kullanımında hizmetlerin üretilmesi ve sunumunda daha verimli ve etkin bir yöntem olduğunu vurgular. Yeni kamu yönetimi, bürokrasi temelli rasyonellik anlayışı yerine, piyasa ve toplum merkezli rasyonellik düşüncesini ikame etmek ister.
Yeni kamu yönetimi anlayışının devletin faaliyet alanı konusundaki yaklaşımı nedir?
Yeni kamu yönetimi düşüncesi, 1980’den sonra ekonomik ve yönetsel sistemin yapı ve faaliyetlerindeki değişimi yorumlayan, yönlendiren ve geleneksel yönetim düşüncesine alternatif olarak ortaya çıkan ve onun yerini büyük ölçüde alan bir yaklaşımdır. Ancak son zamanlarda kamu yönetimi, normatif yönelimli geleneksel kamu yönetimi anlayışı ile araçsal yönelimli işletme yönetimi anlayışının bir bileşimi olarak tanımlanmaya başlanmıştır (Eryılmaz, 2009:16-25).
Geleneksel kamu yönetimi ile yeni kamu yönetimi anlayışı arasındaki farklılıklar, anlatımı kolaylaştırmak için karşılaştırmalı olarak aşağıdaki tabloda kavramsal düzeyde gösterilmeye çalışılmıştır. (Tablo henüz hazır değil)